关于既有住宅加装电梯实施进展的报告
2016年，中国老科协组织开展了既有住宅加装电梯专题调研，并形成报告上报，得到党和国家领导同志的批示。为及时总结推广既有住宅加装电梯工作的好经验好做法，进一步跟踪报告领导批示落实情况，中国老科协于2017年9月26日在江苏南京市组织召开既有住宅加装电梯研究成果现场推进会。会上，南京市有关同志汇报了南京市实施既有住宅加装电梯工作的主要做法，并带领与会人员现场参观了加装电梯工作现场。会后，中国老科协创新发展研究中心以南京为案例，总结归纳南京市可借鉴的成功经验和遇到的困难，并提出了推进既有住宅加装电梯工作进一步落实的有关建议。现予编发，供参阅。
既有住宅加装电梯是一项利国利民的重大民生工程，对于推进供给侧结构性改革、改善老旧住宅居住条件、提高老年群众生活质量等方面，有着重要的现实意义。在既有住宅加装电梯研究成果现场推进会上，南京市有关同志汇报了该项工作开展情况，南京市委市政府对这项工作高度重视，通过创新政策举措、狠抓项目落实，营造良好和谐氛围，使已有住宅加装电梯工作卓有成效开展，南京市的经验做法值得向其他地区推广。
一、南京市可借鉴的成功经验
2013年，南京市就开展了增设电梯的地方实践和探索， 2016年9月正式出台新的《南京市既有住宅增设电梯实施办法》（以下简称，《实施办法》），并配套制定10个具体操作细则，通过“1+10”的政策体系的制度保障和各界力量的广泛参与，有效解决了长期困扰、制约加装电梯工作的难点问题，加装电梯工作取得了良好的成效。截止2017年9月，南京市已有1261部电梯签订书面协议，912部完成初步设计，874部通过规划部门初审，481部办理规划审批手续，180部进入施工阶段，14部完工。
（一）简化手续，着力破解统一意见难
南京市的《实施办法》严格按照国家、省条例的规定，充分挖掘法律法规的要义，明确本幢或本单元房屋专有部分占建筑物（单元）总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意即可加装电梯，通过微决策、微议事，缩小群众议事范围，提高议事和形成共同决定的效率，切实降低了业主统一意见的难度。在实践过程中，面对大量协调工作，各级政府广泛发动街道、社区和群众力量，全身心投入这项工作，通过反复细致的做群众工作，推动各利益相关群体达成共识，加速加装电梯的工作进程。
此外，通过多渠道宣传政策做法，帮助群众更全面了解加装电梯这项工作的相关政策，更好理解这项工作的现实意义，推动加装电梯工作有效开展。一是走进社区，发放相关手册，培训《实施办法》内容条款，帮助基层工作人员和人民群众准确理解文件内涵。二是走进南京理工大学、河海大学、南京工业大学等校区，集中宣讲、集中交流、集中签约，采取成片化推进模式，让观望犹豫的居民切实看到好处，拓展增设电梯覆盖面。三是善用媒体，形成强大声势，通过电视新闻媒体、平面媒体、网络新媒体的全方位、多角度、广覆盖宣传加装电梯工作，使南京市既有住宅加装电梯工作深入人心、深入民意，营造了良好的工作氛围。
（二）降低门槛，着力破解申请条件高
一是通过调整《实施办法》相关规定，降低办理手续难度。《实施办法》取消了公证环节，且规定在办理建设工程规划许可手续时，提供本单元业主身份证、房屋权属证明复印件即可办理。二是南京市规划局、建委、质监局等业务部门也进一步解放思想，创新作法，出台配套文件，降低审批门槛。南京市规划局印发了《南京市既有住宅增设电梯规划许可手续办理规则》,细化了规划审批流程，并将增设电梯后距北面建筑距离由原不小于14米放宽为10米，解决了一大批老建筑楼间距不足的问题；南京市建委印发了《市建委关于加强既有住宅增设电梯施工管理的指导意见》，从施工资质、专家论证、许可条件、区级职能、建设者责任等六个方面明确了施工许可手续办理要求，进一步简化程序，方便办理；南京市质监局编制了江苏省地方标准《既有住宅增设电梯安全技术规范》，明确增设电梯安装过程中的机房、井道、底坑、通道等要素的布置与技术要求，有效指导和规范了既有住宅增设电梯的实践和具体操作。三个部门的通力配合和积极支持，打通了增设电梯审批从规划、建设到使用全过程的全流程，为群众顺利办理增设电梯审批奠定了坚实的工作基础。
（三）拓宽渠道，着力破解资金负担重
一是在出台的制度文件中明确规定各类资金的实施办法。在《实施办法》中，增加了提取住房公积金和使用住宅维修资金的操作办法，扩展了资金筹集渠道，同时，增加了财政补贴条款，明确了财政补贴范围和审批流程。二是为进一步方便群众，完善政策，相关部门通过公开发文明确相关事项的操作细则。南京市房产局和财政局联合发文《关于进一步明确既有住宅增设电梯财政补贴相关事项的通知》；南京市公积金管理中心印发《关于提取住房公积金支付既有住宅增设电梯个人分摊费用有关事项的通知》；南京市房产局印发了《关于既有住宅增设电梯申请使用维修资金有关事宜的通知》。三是在具体实施过程中，区、街道和部分单位也多方筹集资金。在老旧小区整治时统筹考虑增设电梯可能需要的管网线路迁移事项，预先作出工程处理，切实降低群众增设电梯的支出和额外费用问题。此外，部分单位也积极拓展筹资渠道，推动本单位自管自用小区和房屋的增设电梯。
（四）明确职责，着力破解办事程序繁
在加装电梯实际操作过程中，未解决群众普遍反映不知道向哪些部门去办理哪些手续问题，南京市在《实施办法》中，细化了规划、建设、特种设备安全监督管理、财政、消防、人防等部门工作职责；增加街道办事处(镇人民政府)、原房改售房单位、业主委员会和物业服务企业的相关职责；增加建设者可以自行办理或者委托代理人办理增设电梯相关手续的内容，更加方便群众办理手续。组织编制了《增设电梯办事指南》、《增设电梯申领资金指南》等手册，公布规划、建设、质监、人防和消防等部门的办事地址和电话，编制了办理流程图，提出不同楼层业主出资分摊参考公式和比例，集中回答了群众反映较多的在哪办、怎么办、找谁办等三个问题。还以公开招标方式，建立并公布增设电梯设计、监理、加固、井道建设、设备厂家等备选企业名录库，方便群众使用。
针对《实施办法》出台后涌现的新问题，通过实地调研，深入研究，寻求解决办法，不断出台配套文件。一是出台《关于增设电梯改建工程中维护既有住宅结构安全的指导意见》，对现场勘察、方案审查、施工验收等环节进行指导，对设计、施工、监理等相关单位提出要求，确保既有住宅结构安全。二是出台《南京市既有住宅增设电梯设计导则》，明确了增设电梯设计方案应当遵循的总则、建筑、结构、机电等四个方面具体内容，进一步规范增设电梯设计工作。三是出台《关于明确增设电梯有关管线迁移事项的通知》，为增设电梯创造有利条件。四是出台《关于引进第三方服务机构加快推进既有住宅增设电梯工作的通知》，引进第三方机构为群众提供政策咨询、现场勘查、初步设计、规划初审、专家审图、安全评估、专家综合服务等服务事项，进一步方便群众办事，减轻群众负担。在增设电梯工作中，利用街道、社区工作人员主动为增设电梯业主提供各类服务，在各区设立了相应服务站，明确服务的专人，特别是利用周末上门、提供错时受理服务，让群众办手续不出区，直接办，方便办，提高了效率。
二、南京市在已有住宅加装电梯工作中遇到的困难和问题
虽然，南京市想了办法，做了努力，但是加装电梯依然面临很多现实困难。
（一）群众诉求多元化
居住在不同楼层的业主对于加装电梯的态度截然不同，部分高层业主认为增设电梯理所当然，无需征得底层业主同意，缺乏沟通意识、补偿意识，而底层业主出于自身利益的考虑，对加装电梯工作不支持、不赞成，与楼上业主形成对立面，进而引发邻里矛盾。还有部分业主，在加装电梯过程中，意见摇摆不定，签字同意后又持反对意见，阻挠施工。群众意见的反反复复，需要不断协商沟通，花费大量时间，导致部分加装电梯工作推进缓慢。还有就是当遭到低楼层住户顾虑、强烈反映、不同意安装电梯的时候，一些老人怕影响邻里和谐，并没有过多坚持，加装电梯也只能作罢。因此，群众意见的割裂，直接增加了做好相关群众工作的困难，群众的大量诉求在社区、街道聚集，很容易引发矛盾纠纷造成社会稳定新问题。
（二）补偿标准难统一
在加装电梯过程中，关于高层业主是否应该对底层业主给予补偿一直存在较大争议，有专家学者坚持政府应当出台补偿标准，但法律界人士和一些群众业主则认为每个住宅楼情况不一样，不宜出台统一补偿标准，而应由业主自行协商。从其他城市的情况来看，统一补偿标准，可能会引起楼上楼下更大的矛盾。目前南京的经验是为居民搭建议事平台创造沟通的条件和渠道，让各方利益诉求得到充分表达，街道、社区在过程中加强宣传和引导，有效推动加装电梯工作。比如，南京市玄武区新街口街道长江路社区，多次组织邓府巷24号小区全体业主召开议事会，大家充分参与讨论，以民主促民生，有效地解决了居民关注的热点问题，大家形成了共识，加速了加装电梯工作进程。
（三）后续使用待规范
电梯属于特种设备，使用不当有可能会造成安全事故，加装电梯的后期长效监管非常重要。从目前的情况来看，一些增设后的电梯没有落实相应的管理责任人，没有制定安全管理措施，存在无人监管的隐患，迫切需要进一步加强电梯使用的后续管理。南京市正在积极探索，努力建立起增设电梯长效管理机制，一方面要加大对增设电梯业主的安全培训力度，提升业主自我防范意识、自主管理能力。另一方面加大对电梯公司监管力度，通过建立红黑榜、约谈和奖惩制度，定期对电梯公司开展考核。
三、对未来工作的具体建议
从目前既有住宅加装电梯工作的整体进展来看，尚处于起步阶段，虽然南京等部分地区形成了一些好经验好做法，但在工作开展过程中仍存在着一些困难和制约因素，需要国家层面采取一定政策措施持续推进这项利国利民工程的有效落实。
一是建议国务院有关部门总结推广南京等地加装电梯发展经验，并针对既有住宅加装电梯工作出台明确指导意见。国务院相关部门进一步总结南京等地发展经验，并向其他地区推广这些成功经验，推进项目在各地区深入落地。在总结南京等地发展经验基础上，针对已有住宅加装电梯工作出台明确指导意见，对一系列问题做出明确规定，使中央和地方开展相关工作有章可循。
二是建议有关部委组织力量对既有住宅加装电梯问题进一步深入研究，并出台解决方案。针对技术标准问题、业主权益问题、资金问题和后续管理等问题，有关部委进行深入研究，并出台相应的政策指引性文件，在遵守强制性技术规范和《物权法》的基础上，可以鼓励地方制定符合区域实际的法定标准和地方性法规；针对资金和后续管理问题，中央财政把已有住宅加装电梯工作纳入城市危旧住房改造工作并给予资助，并由地方政府统筹资金安排。
三是建议把加装电梯工作纳入明年政府工作报告，推进该项工作在全国各地深入开展。既有住宅加装电梯是一项利国利民的重大民生工程，受到了人民群众的普遍欢迎，国务院可以把该项工作作为重大民生工程的一部分纳入明年政府工作报告，推进该项工作在全国各地深入开展。强化地方政府对该项目的重视力度，推动地方政府把该项工作纳入到地方民生工程。提高地方政府对既有住宅加装电梯项目重视程度，建议地方政府承担起配套政策统筹的责任，建立起政府、市场和社会各方协同参与的长效机制。
